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未成年人法律制度研究丛书之二——《未成年人保护与犯罪预防专题研究》序及前言

未成年人法律制度研究丛书之二——《未成年人保护与犯罪预防专题研究》出版,本书由未成年人事务治理与法律研究基地特聘主任兼首席专家宋英辉、副主任苑宁宁主编。本书是在中央政法委2016年年度课题成果基础上整理而成,对推动《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》的修改发挥了重要作用。未成年人法律制度研究丛书是中国政法大学未成年人事务治理与法律研究基地联合北京师范大学未成年人检察研究中心设立,由中国检察出版社出版发行的系列丛书。该丛书由最高人民检察院常务副检察长童建明、中国政法大学未成年人事务治理与法律研究基地特聘主任兼首席专家、北京师范大学教授宋英辉担任总主编。

总序

未成年人是社会的一个特殊群体。这个特殊群体一方面承载着国家和社会的希望,是人类持续发展的后备力量;另一方面,这一特殊群体心智发育未臻健全,需要得到特殊的关怀与照顾。联合国《儿童权利宣言》写道:

儿童因身心尚未成熟,在其出生以前和以后均需要特殊的保护和照料,包括法律上的适当保护。因此,无论是在立法环节,还是在执法、司法实践中,均需要契合未成年人群体的特殊性,尊重未成年人的成长规律,实现对未成年人保护的综合化、未成年人利益的最大化。

我国是未成年人口大国,且处在社会转型期,工业化、城镇化进程不断加快,未成年人的监护、教育、身心健康以及权益保护等面临着一些新问题、新情况。未成年人保护和犯罪预防已成为影响社会和谐稳定的源头性、基础性问题之一,关系国家长久稳定、社会未来发展和民族伟大复兴,加强未成年人保护和犯罪预防,已成为刻不容缓的任务。我国未成年人法律制度建设起步较晚,理论研究薄弱,对未成年人保护和犯罪预防规律性的认识尚不够深入,导致未成年人保护的法律体系、司法体制、社会支持等方面难以完全适应我国未成年人保护和犯罪预防的现实需要。基于此,在中央有关部门和学校的大力支持下,北京师范大学设立未成年人检察研究中心,中国政法大学设立未成年人事务治理与法律研究基地。

北京师范大学未成年人检察研究中心是最高人民检察院确定的未成年人检察研究基地,被纳入北京师范大学省部级以上科研平台支持与管理,整合北京师范大学校内法学、心理学、教育学、社会工作、公共管理等学科中与未成年人相关的研究力量,并吸纳校外在未成年人法学和未成年人保护方面卓有建树的专家参与。目标是建成在国内具有领先地位和引领作用的、重点研究少年司法和未成年人法律保护并覆盖未成年人相关问题研究、具有跨学科、综合性和国际化特色的研究机构和在未成年人领域具有全国影响的高端智库机构。

中国政法大学未成年人事务治理与法律研究基地是中国政法大学与中央有关部门合作共建的未成年人方面的新型高端智库和法律研究平台。20206月,最高人民检察院与中国政法大学签署共建协议,并确定为最高人民检察院未成年人检察研究基地。基地聚焦未成年人事务治理研究,以未成年人立法、未成年人司法、未成年人福利、未成年人保护四大领域为核心,开展理论研究和咨政献策。目的在于加强理论与实践的结合,研究中国问题、构建中国理论、提出中国方案,共同推动未成年人事务治理现代化。

为推进未成年人法学研究,北京师范大学未成年人检察研究中心、中国政法大学未成年人事务治理与法律研究基地联合推出未成年人法律制度研究丛书,希望通过这种形式,逐步积累学术成果,繁荣、深化和开拓未成年人保护与犯罪预防领域的学术研究,促进学界和实务界的交流与合作,不断提高我国未成年人法学理论和实践水平,进而有力地促进未成年人事务治理现代化。


宋英辉

2020415


序:新时代下全面布局未成年人工作

党和国家历来高度重视未成年人工作。党的十八大以来,我国未成年人工作取得新的显著成就。比如:2016年婴儿死亡率和5岁以下儿童死亡率持续下降,分别比2010年下降5662个千分点;九年义务教育巩固率从2010年的911%提升至934%;全国儿童收养救助服务机构共有床位10万张,比2010年增加45万张,增长82%;未成年人犯罪率持续降低,2016年全国未成年人犯罪人数减幅达476%;等等。随着经济社会发展和社会主要矛盾的转化,未成年人事务治理同样面临着一些新问题、新挑战,未成年人工作体制机制、法律制度等方面,与经济社会发展需要、未成年人保护和犯罪预防需求之间,还有许多有待解决的问题。

习近平总书记曾多次强调,培养好少年儿童是一项战略任务,事关长远。保障未成年人健康成长和全面发展,提高人口素质成为当务之急、重中之重。关注孩子,就是关注党和国家的未来,关注中华民族的明天。解决好未成年人工作面临的一系列新问题,必须进行专门研究与顶层设计,真正形成全社会都要了解少年儿童、尊重少年儿童、关心少年儿童、服务少年儿童,为少年儿童提供良好社会环境的工作格局和社会氛围。

第一,全面加强党对未成年人工作的领导,持续优化职能配置和机构设置。党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势。新时代下办好未成年人的事情,解决未成年人的问题,关键在于全面加强党的领导,特别是充分发挥党中央集中统一领导的作用。据此,以加强党的全面领导为统领,以国家治理体系和治理能力现代化为导向,以坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责为原则,以党的有关机构同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置、实行合并设立或合署办公为具体做法,统筹整合现有未成年人工作机构和编制资源。具体建议为:整合组建国家未成年人工作委员会,作为党中央、国务院领导全国未成年人工作的决策、协调机构。国家未成年人工作委员会设立办公室,负责日常工作。办公室也可以考虑与有关政府部门合署办公。

第二,进一步提升未成年人工作的法治水平。法治是治国理政的基本方式。不断推进未成年人工作,需要法治的引领和规范。我国制定了《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》等一系列法律法规,政府为保障未成年人的教育、健康等依法出台了大量政策措施,未成年人司法制度应运而生、不断发展。同时,必须清醒看到,未成年人工作的法治化存在一些薄弱环节:部分法律规定未能全面反映未成年人工作的客观规律,针对性、可操作性不强;一些重要的法律制度欠缺或者有待完善,许多规定已经不适应经济社会发展的需要;未成年人司法的专业化、规范化、社会化建设的法治保障力度不够等。这些问题妨碍了未成年人事业纵深发展,必须下大气力加以解决,具体做法为:进一步完善未成年人法律体系;依法全面履行政府的未成年人保护职能;健全未成年人司法体系。

第三,打造全社会参与未成年人事务治理的格局。未成年人工作的出发点和落脚点是保障未成年人顺利实现社会化,这要求社会方方面面的参与。理念是行动的先导,未成年人权益最佳化就是社会利益最大化,是社会主义核心价值观的一种具体体现。强化教育引导、实践养成、制度保障,使全社会形成优先、特殊保护未成年人的情感认同和行为习惯。妇联、共青团、关工委等群团组织要发挥自身团结、服务、联系群众的优势,推动构建覆盖广泛、快捷有效的未成年人关爱服务体系。提供专业服务的社会组织加强自我管理、规范服务流程、保障服务质效,做到政府放心、社会认可、受众满意。行业协会商会类社会组织发挥行业自律和专业服务功能,为未成年人健康成长提供最好的外部环境。社区治理体系建设中,进一步强化未成年人保护服务功能,及时发现、专业介入高风险家庭。设立未成年人法学专业和青少年社工专业,培养专业人才,成立相应学科研究会,加紧对相关重大问题和疑难问题的研究。


宋英辉

2020421


前言

《未成年人保护与犯罪预防问题专题研究》一书是受中央政法委委托的专项课题(政法研(201612号)研究成果。开展研究期间,课题组赴多地调研,召开多场专家论证会。调研发现,我国未成年人保护与犯罪预防工作,既取得了相当大的成就,也面临着诸多问题。就存在的问题而言,最为根本的原因是理念跟不上、法律制度有待完善、机构机制建设滞后,最为突出的问题是家庭监护缺位严重、国家监护不到位、社会支持严重不足、对未成年人不良行为和危害性行为干预体系不健全。要进一步提升我国未成年人保护与犯罪预防的水平,需要在尊重未成年人身心特点和成长规律的基础上加强顶层设计,针对社会广泛关注的突出问题出台相关的制度与措施。按照这一思路,课题组撰写系列决策咨询报告,并在此基础上经讨论与修改形成书稿。现就有关情况简要介绍如下:

一、实地调研

课题组赴北京、上海、山东、贵州、四川、云南、广东、海南、河北、广西、陕西、甘肃、江苏等多地调研,形式有召开座谈会、实地考察、个别访谈和问卷调查。

1.召开座谈会。课题组赴贵阳、毕节、成都、凯里、达州、广州、深圳、珠海、南京、郑州,分别召开了相关实务部门参加的座谈会16场,参会人员来自于省、市、区三级综治、民政、教育、人力资源社会保障、公安、检察院、法院、司法行政、共青团、妇联、关工委等部门,以及律师代表和社会组织代表,参会人员共计312名。座谈会的主题包括:留守流动儿童的保护与犯罪预防、少年司法面临的问题与挑战、未成年人福利制度建设等。

2.实地走访县乡镇政府、村居委和中小学。就留守儿童问题,课题组赴四川仁寿县(福加镇、文宫镇)、乐至县(劳动镇、高寺镇)和广西钦南区(那丽镇、久隆镇)、浦北县(张黄镇、北通镇)开展调研。访谈县乡政府及有关部门工作人员204人,访谈村干部16人和村民63人,入户调查18户,走访中小学8所,访谈中小学生72人。

3.实地走访专门学校。课题组赴北京海淀寄读学校、上海新晖学校、上海彭顺学校、上海育华学校、贵阳工读学校、毕节育新学校、凯里春雨学校、成都52中、达州第十六中学、深圳育新学校以及广州新穗学校、昆明金殿中学、海口未成年人法制教育中心等13所专门学校或机构进行了考察座谈并进行了一对一访谈和问卷调查,访谈教职工52人,访谈学生108人,访谈学生家长42人。另外,对11所工读学校的475名学生进行了问卷调查。

4.实地走访未管所。课题组选择较有代表性的四地未管所进行了考察,访谈未管所干警25人,访谈未成年服刑人员34人,对399名未成年服刑人员进行了问卷调查。

5.实地走访未成年人保护机构。课题组赴广东、云南、上海、江苏、四川、贵州、山东、江苏、河南等地的18家未成年人保护机构进行了考察,包括未成年人保护中心、流浪乞讨未成年人救助中心、儿童福利院、未成年人临时安置中心等,访谈工作人员45人。

此外,课题组还特意赴山东德州、河北阜平以及江苏南通了解未成年人保护平台建设和运行情况,访谈工作人员16人。

在调研过程中,课题组收集了大量的资料与数据、案例,收集资料达4000余页。

需要说明的是,本课题调研时间集中在2016年,所收集的资料截止时间基本上是2016年底。2016年开始,国家专门针对留守儿童、困境儿童等陆续出台各项政策,并采取了一系列有力措施,农村留守儿童数量已有较大幅度下降,困境儿童绝大多数也已得到妥当救助。因此,如果读者引用关于留守儿童、困境儿童等方面的数据,请以官方公布的最新数据为准。另外,本课题对相关法律的引用截至2018年底。为更好地呈现研究原貌,引用的是《民法总则》《收养法》《婚姻法》等法律,没有使用新颁布的《民法典》。

二、召开专家论证会

为保障研究结论的严谨、客观及可行,课题组召开了15次不同规模的专家论证会,主题包括未成年人法律体系完善、未成年人保护专门机构及其协调配合机制建设、未成年人不良行为与危害行为分级干预、监护制度完善、未成年人网络保护与犯罪预防、少年司法制度建设、专门教育改革、再犯预防对策、刑事责任年龄制度,等等。

参会的有来自中央政法委、全国人大、最高法、最高检、民政部、教育部、公安部、文化部、司法部、国家网信办、妇儿工委办公室、团中央、妇联、关工委的代表,有来自高等院校和科研院所的专家学者,包括宪法与行政法学、民法学、刑法学、刑事诉讼法学、社会法学、社会工作学、儿童福利学、心理学、犯罪学、教育学等多个领域,还有来自公益机构、社工组织、律师事务所的人员。

三、撰写分工和书稿审校

本书包括一篇总报告和七篇专题研究,撰稿人分工如下:

总报告、专题二、专题五:苑宁宁(中国政法大学);

专题一、专题三:宋英辉(北京师范大学);

专题四、专题六:宋英辉(北京师范大学)、马丽亚(北京师范大学);

专题七:牛凯(最高人民法院)、代秋影(最高人民法院)。

本书由宋英辉、苑宁宁审改定稿。参与本书审校工作的有尹泠然(中国政法大学)、杨雯清(北京师范大学)、林家红(北京师范大学)。

课题研究过程中,多个学科的专家学者和多个部门的实务工作人员参与论证,提出诸多真知灼见,在此表示感谢。附件中的部分文献援引了未成年人研究方面的权威资料,在此特别说明,并对所有作者予以感谢。

限于时间和能力,本书难免有疏漏之处,尚需读者海涵,并恳请不吝赐教。

本书系未成年人法律制度研究丛书之二,由北京师范大学未成年人检察研究中心和中国政法大学未成年人事务治理与法律研究基地的研究团队共同完成。本书的出版得到了中央政法委政法研究所和中国检察出版社的大力支持,在此致以诚挚的谢意。


宋英辉 苑宁宁

2020421